<font color="#b06fbb">（此文為參加在上海舉辦的第十三屆中國地方志學術年會交流論文</font> <h3><div style="text-align: center;"><b style="color: rgb(255, 138, 0);">淺談地方志事業(yè)法治化建設</b></div><font color="#ff8a00"><div style="text-align: center;"><b>——以寧夏隆德縣地方志工作為例</b></div></font></h3><div style="text-align: center;"><font color="#ff8a00"><b><br></b></font></div><div style="text-align: center;">楊七斤<font color="#ff8a00"><b><br></b></font></div><div><br></div><div> 持續(xù)不斷地編修地方志，是我國獨有的延續(xù)兩千多年的優(yōu)秀文化傳統(tǒng)。新中國成立以來，黨和國家領導人十分關注地方志事業(yè)，毛澤東、鄧小平、江澤民、胡錦濤等幾代黨和國家領導人，對史志工作從繼承傳統(tǒng)與編修新志、方志與百科、修志與做學問、修志與用志、地方志與國際交流的關系等志觀論方面作了批示和論述；從修志的意義、指導思想、目的、觀點、方法、材料、行政性、學術性、保密性、政府責任、規(guī)章制度、機構的穩(wěn)定性、隊伍的穩(wěn)定性、長遠規(guī)劃、存真求實等修志論方面作了批示和論述；從志書的性質、內容、質量、用語、作用以及修名志等志書論方面作了批示和論述；從地方志的收藏、整理、研究、閱讀、應用、理論研究以及方志館建設等用志論方面作了批示和論述。<br> 黨的十八大以來，習近平總書記曾多次對史志工作作出重要講話，2014年2月25日，習近平總書記在視察首都博物館的時候，就提出要高度重視修史修志。2015年7月31日，習近平總書記在中共中央政治局就中國人民抗日戰(zhàn)爭的回顧和思考進行集體學習時強調，要整合全國學術機構和研究隊伍，協(xié)調各地黨史、軍史、檔案、政協(xié)文史資料、地方志、社科院、高校等部門和機構的力量，對抗戰(zhàn)進行系統(tǒng)研究。2022年春季學期中央黨校（國家行政學院）中青年干部培訓班開班式上，習近平總書記舉了1941年8月毛澤東同志主持起草《中共中央關于調查研究的決定》的例子，總書記指出：“這個決定還提出了不少調查研究的具體方法，包括邀集有經驗的人開調查會，個別口頭詢問，收集縣志、府志、省志、家譜加以研究等。這些要求和方法，至今仍然具有重要啟示意義?！?lt;br> 新中國成立后，黨中央、國務院更加高度重視地方志工作，1958年10月20日，國務院科學規(guī)劃委員會地方志小組制定了《關于新修方志的幾點意見》，成為新中國成立后新修方志編纂原則的首個綱領性文件。1983年4月，恢復組建中國地方志指導小組。2006年5月18日，國務院頒布施行的《地方志工作條例》是我國歷史上第一部有關地方志的全國性法規(guī)，標志著地方志編修工作從此進入有法可依、依法修志階段。2015年8月，國務院辦公廳印發(fā)《全國地方志事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要(2015-2020年)》。作為我國首部全國性地方志事業(yè)規(guī)劃性文件，標志著全國地方志事業(yè)從依法修志邁向了依法治志的新階段。使得地方志法治化建設經歷了從依規(guī)修志起步到依法修志，再向依法治志發(fā)展三個重要階段。<br> 1996年11月9日，國務院辦公廳發(fā)布了《關于進一步加強地方志編纂工作的通知》，對于建立社會主義市場經濟體制新形勢下的地方志編纂工作的指導思想、工作任務、續(xù)寫期限、志書質量、隊伍建設等一系列重大問題，作出了明確的規(guī)定。《通知》強調，“地方各級人民政府要繼續(xù)重視地方志編纂工作，切實加強領導”，“把地方志編纂工作列入政府的議事日程”。1998年2月，經國務院領導批準，中國地方志指導小組頒發(fā)了《關于地方志編纂工作的規(guī)定》，對地方志編纂工作各方面的問題作出了更加明確的規(guī)定。這是在1985年頒發(fā)的《新編地方志工作暫行規(guī)定》的基礎上，總結了十幾年的修志實踐經驗，集廣大方志工作者的智慧和力量，制定的中國修志工作的第一個正式規(guī)定文件。另外，許多省市、國家部委以以及解放軍、武警和新疆生產建設兵團等史志機構，依據《規(guī)定》精神并結合各自單位的具體實際情況，進一步制定了一系列有關方志工作的文件和細則。這些工作都有力地推動了我國地方志工作及事業(yè)的制度化、法治化建設。<br> 但是，各級地方志工作機構在依法履職、嚴格執(zhí)法等環(huán)節(jié)上還有較大的差距。各級地方志工作機構在樹牢法治思維，落實相關法規(guī)、制度、規(guī)定上不夠到位，少數地方和部門對地方志工作重要性認識不夠，依法治志意識還不強；尤其在貫徹落實“一納入、八到位”①（即把地方志工作納入國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、各級政府工作任務之中，做到認識到位、領導到位、機構到位、編制到位、經費到位、設施到位、規(guī)劃到位、工作到位）工作機制上存在很大問題；地方志編纂人員結構有待優(yōu)化，業(yè)務素質有待提升。地方志事業(yè)要實現高質量發(fā)展，必須用法治思維破解發(fā)展難題，用法治手段解決發(fā)展問題。<br> 這里以寧夏隆德縣地方志工作為例，就地方志工作的法治化建設談幾點自己的看法。<br></div><div><br></div> <h3 style="text-align: left;"></h3><h3> <b><font color="#39b54a">一、構建系統(tǒng)完善的地方志法治體系</font></b></h3><br> 為全面貫徹落實科學發(fā)展觀和《地方志工作條例》，2007年11月頒布了《寧夏回族自治區(qū)〈地方志工作條例〉實施辦法》；制定了《寧夏回族自治區(qū)地方志工作發(fā)展規(guī)劃（2008年—2020年）》。根據《全國地方志事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要（2015—2020年）》，自治區(qū)制定了《寧夏回族自治區(qū)地方志事業(yè)發(fā)展實施方案（2016年—2020年）》，進一步推動全區(qū)地方志事業(yè)科學發(fā)展。<br> 但在落實這些條例、方案、辦法、規(guī)劃、綱要時，由于沒有系統(tǒng)完善的地方志法規(guī)體系，出現了修志有條例不遵守的問題，隆德縣第一輪縣志編修下限時間至1990年年底，那么依照《地方志工作條例》第十條規(guī)定，地方綜合志書每20年左右編修一次，隆德縣第二輪縣志編纂下限時間應該是2010年年底。但隆德縣第二輪縣志編纂下限時間為2000年年底。這就比《地方志工作條例》規(guī)定的斷限時間少了一半。第三輪修志斷限應該是2011年1月至2030年年底，但實際上隆德縣第三輪縣志編纂上限要從2001年1月開始，這到現在已經24年了，早已超過20年的期限，如果下限至2030年年底，就是30年。由于各種原因，隆德縣第三輪縣志編修工作仍未進行。再比如《寧夏公安志》，第一輪編修下限為2005年年底，第二輪編修斷限時間應該從2006年1月至2025年年底，但第二輪《寧夏公安志》編修下限時間為2020年年底，這比《地方志工作條例》規(guī)定的斷限時間少了4年。這就給第三輪修志工作帶來了很大麻煩。類似這種情況在全國范圍內是很多的。<br> 因此，國家要盡快出臺《中華人民共和國地方志法》，省、市、縣三級地方政府要和國家構建四級聯(lián)動的地方志法規(guī)體系；制定出從國家到地方層面覆蓋所有地方志業(yè)務范圍的單項法規(guī)，形成系統(tǒng)完善的單項法規(guī)體系；制定出臺地方志工作的相關監(jiān)督、執(zhí)行辦法；及時開展對地方志相關條例、規(guī)定、實施辦法的修訂工作等對策建議。<h3 style="text-align: left;"><br></h3><h3> <b><font color="#39b54a">二、強化依法治志主體</font></b></h3><br> 依法治志的主體是地方志工作機構，目前從國家層面是中國地方志工作辦公室，加掛國家方志館牌子，由中國社會科學院代中央宣傳思想文化工作領導小組管理，2023年更名之前叫中國地方志指導小組辦公室。地方層面就寧夏回族自治區(qū)而言，1985年7月，為推動寧夏全區(qū)地方志事業(yè)發(fā)展，經寧夏回族自治區(qū)黨委批準，寧夏回族自治區(qū)地方志編審委員會成立。編委會下設辦公室，作為寧夏地方志編審委員會的常設辦事機構，掛靠寧夏社會科學院代管。寧夏回族自治區(qū)地方志辦公室為正處級建制事業(yè)單位，設正副主任各一人，內設綜合科、業(yè)務指導科、年鑒指導科、資料征集科，有工作人員14人。2023年調整后，地方志辦公室主任由寧夏社科院院長兼任；隆德縣地方志工作機構與隆德縣檔案館、隆德縣黨史研究室合署辦公，成為隆德縣委辦公室的內設部門，由縣委辦公室管理。隆德縣檔案館設正館長1名，副館長2名，檔案館館長兼任黨史和地方志研究室主任，黨史和地方志研究室工作人員只有5人，除領導和年齡大的，真正干業(yè)務工作的只有2人，一些大部頭的編纂業(yè)務無法進行。地方志事業(yè)的治理是行政管理同編纂業(yè)務合在一起，屬于政事合一。面對地方志工作業(yè)務量的不斷增加，隆德縣地方志工作機構主體弱化、單一，嚴重影響和制約了地方志事業(yè)的發(fā)展。像隆德縣地方志工作機構主體弱化、單一的現象，在全國也有很多。<br><h3 style="text-align: left;"> 因此，強化依法治志主體，探索地方志的治理和編纂業(yè)務分設，推進全民參與史志事業(yè)，而非政府主體單一史志事業(yè)是需要深入研究的問題。在確保經費到位的前提下，可以探索地方志編纂業(yè)務分設，由地方志工作機構通過第三方組織聘用編纂人員、購買服務、項目合作等方式，組建專、兼職相結合的地方志人才隊伍。地方志編纂的人才隊伍可以聘請當地一些從事文史工作且有地方志編纂經驗的離退休人員，借助高等院校、科研機構、博物館、圖書館等單位的人力資源，開展地方志業(yè)務和理論研究，探索地方志系統(tǒng)內外有機結合，將有關單位和個人納入依法治志的主體，強化依法治志主體，建立更為優(yōu)質高效的地方志工作管理、編纂模式，達到推進全民參與史志事業(yè)的總體目標。</h3><h3 style="text-align: left;"><br></h3><h3> <b><font color="#39b54a">三、依法建立地方志工作人員激勵機制</font></b></h3><br> 隆德縣地方志工作機構為參公事業(yè)單位，參公事業(yè)單位身份評定專業(yè)技術職稱難度大，因此，年輕人不愿呆，有門路的調到其他單位，調不了的幾年、十幾年、甚至幾十年過去了，評不了職稱，也提不了干，原地踏步。這就大大挫傷了地方志工作人員的士氣，成為地方志事業(yè)發(fā)展的阻力。這種現象其他地方也存在。<br><h3 style="text-align: left;"> 因此，各級地方志工作機構強烈呼吁，提高地方志機構工作人員的待遇。依法建立地方志工作人員的激勵機制，設立地方志專業(yè)職稱，或參公事業(yè)單位參與公務員級別晉升，落實地方志編纂人員的待遇，有效保障地方志事業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。縣人民政府及有關部門應當將地方志工作納入本地區(qū)本部門工作績效目標考核范圍，對在地方志工作中成績突出的單位和個人，給予表彰和獎勵。 <br></h3> <h5></h5><h3> <b><font color="#39b54a">四、依法爭取地方黨委、政府及相關部門支持配合</font></b></h3><h3><br> 地方志工作涉及方方面面，需要當地黨委、政府及相關部門的大力支持與配合。隆德縣地方志工作機構及人員編制需要得到縣編辦的支持；經費預算需要得到縣財政局的支持；如果有條件建方志館的話，需要得到縣發(fā)改局的支持；編纂鄉(xiāng)鎮(zhèn)志和村志，需要得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會的支持；編纂縣直各部門志書，需要縣直各部門的支持配合。<br> 隆德縣只有理順依法治志的工作機制，地方志工作機構的編纂業(yè)務才能順利開展。自新中國成立以來，隆德縣13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，沒有編纂出版一部鄉(xiāng)鎮(zhèn)志，98個行政村，只編纂出版了《梁堡村志》和《楊家店村志》2部?？h直部門只有20世紀70年代縣人民武裝部內部編纂的《隆德縣兵要地志》，20世紀80年代部門內部編纂的《隆德縣地名志》《隆德縣水利志》《隆德縣民兵史》《隆德縣衛(wèi)生志》，20世紀90年代初部門內部編纂的《隆德縣畜禽疫病志》《隆德縣民政志》《隆德縣財政志》《隆德縣醫(yī)藥志》《隆德縣郵政志》《隆德縣軍事志》共11部專業(yè)部門志。之后就再沒有編纂，直到2022年，在全國扶貧志編纂工作推進中，隆德縣委宣傳部牽頭，隆德縣檔案館組織人員編纂了《隆德縣扶貧志》。從隆德縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)志、村志、專業(yè)部門志編纂情況看，地方志事業(yè)要發(fā)展，地方黨委、政府及各相關部門的支持配合很關鍵。<br> 因此，要依法爭取地方黨委、政府及相關部門的支持配合，將《地方志工作條例》納人常規(guī)化法律培訓，讓地方志執(zhí)法人員持執(zhí)法證上崗，領導持執(zhí)法監(jiān)督證進行監(jiān)督，推動地方志工作“一納入、八到位”的落實。</h3><br><h3> <b><font color="#39b54a">五、依法推進地方志工作數字化建設</font></b></h3><h3><br></h3><h3> 數字時代不僅給人們的生產、生活和思維方式帶來重大變革，也對地方志工作治理方式和法治建設提出了新要求。深入推進地方志工作數字化轉型，越來越成為創(chuàng)新治理方式、提高治理效能的重要路徑。<br> 依法提升地方志工作數字化水平，既是時代的需要，也是地方志工作發(fā)展的必然要求。全面貫徹落實《地方志工作條例》，依法推進地方志工作數字化建設，通過數字化手段、數據庫、網絡、電子媒體等形式，轉換地方志編纂成果，向社會大眾廣泛宣傳地方志成果，使地方志為社會大眾所用，為社會經濟服務，是地方志工作者義不容辭的職責。<br> 地方志工作數字化是一個系統(tǒng)工程，是一個開放式的平臺。隆德縣要盡快建設“數字化隆德地情資料庫”，“數字化隆德地情資料庫”要由縣人民政府投資經費，縣地方志工作機構負責建設，建成后作為隆德地方志系統(tǒng)的地情資料庫，直接服務于全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門單位修志編纂，包括各類地情書籍的資料收集、儲存、編輯、檢索、開發(fā)、利用等?！皵底只〉碌厍橘Y料庫”建設要適合地方志編纂業(yè)務范圍，要建成一個集地情資料收集、保存、加工、編輯、檢索、開發(fā)、利用、管理等數字化網絡化功能于一體的地方志網上協(xié)同修志和資料開發(fā)利用的平臺系統(tǒng)，包括通用地情資料管理子系統(tǒng)、志書編纂管理子系統(tǒng)、年鑒編纂管理子系統(tǒng)、地情刊物管理子系統(tǒng)、辦公信息管理子系統(tǒng)、和系統(tǒng)管理子系統(tǒng)。要引進和培養(yǎng)數字化管理的專業(yè)人才，廣大修志人員和管理人員對“數字化隆德地情資料庫”的軟件運用要熟練操作，要在實踐中不斷發(fā)現問題，不斷改進和完善系統(tǒng)，使之發(fā)揮預期目標。只有各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門單位都來運用，才能真正發(fā)揮其效用。<br> 作為經濟不發(fā)達的地區(qū)，又是縣級地方志工作機構，又是檔案館、黨史研究室、地方志研究室三家單位合署辦公，要建成“數字化隆德地情資料庫”是很困難的，但這又是可行的，因為數字庫建成后，也可以管理檔案文獻資料、黨史文獻資料。使檔案館強化檔案科學研究和技術創(chuàng)新，促進科技成果在檔案收集、整理、保護、利用等方面的轉化和應用，推動檔案科技進步；使黨史研究室發(fā)揮黨的歷史和理論研究專門機構作用，制定黨史和文獻工作規(guī)劃，組織開展黨史研究、黨史著作編寫、黨史宣傳教育、黨史資料征集等工作。<br> 因此，根據隆德縣實際情況，要加強《地方志工作條例》《中華人民共和國檔案法》《黨史學習教育工作條例》的宣傳，依法推進隆德縣檔案、黨史、地方志工作數字化建設。</h3><h3><br></h3><h3> <b><font color="#39b54a">六、地方志工作要有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究</font></b><br> </h3><h3> 各級政府、機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位、其他組織以及個人，要依法遵守地方志法律法規(guī)，履行有關地方志工作義務。隆德縣地方志工作機構要嚴格依照地方志法規(guī)組織地方志編纂、管理、使用，克服地方志編纂、管理、使用的隨意性和主觀性；縣人民政府應當加強對本行政區(qū)域地方志工作的領導，將地方志工作所需經費列入本級財政預算；縣地方志工作機構要探索多種形式落實“一納人、八到位”，特別是經費投入和人員編制的落實，要同縣財政局、縣編辦協(xié)調溝通，在協(xié)調溝通的基礎上，把存在的問題向縣人民政府反饋，推動地方志工作機構的經費和人員落實，真正解決“缺人、缺錢”的問題。<br> 隆德縣地方志工作機構要對不按照規(guī)定的地方志資料種類和期限報送有關資料的單位部門，報請縣人民政府，責令限期改正，逾期不改正的，給予通報批評；對擅自編纂出版以縣級行政區(qū)域名稱冠名的地方志書、地方綜合年鑒，由縣地方志工作機構提請縣人民政府依法查處；對未經審查驗收、批準將地方志文稿交付出版，或者地方志存在違反憲法、法律、法規(guī)規(guī)定內容的，由縣人民政府責令采取相應措施予以糾正，并視情節(jié)追究相關單位和個人的責任，對構成犯罪的，依法追究刑事責任。<br> 縣地方志工作機構的組成人員在地方志審查驗收活動中，弄虛作假、徇私舞弊的，由地方志工作機構報縣人民政府取消其成員資格，并建議有關部門依法給予處分；地方志工作機構及其工作人員在地方志工作中，濫用職權、弄虛作假、徇私舞弊的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人依法給予處分。<br> 因此，對于各類地方志違法行為，各級地方志管理機構要依照地方志法予以查究，嚴厲查處地方志違法行為，構成犯罪的，依法追究刑事責任。把依法治志的重心落實在執(zhí)行上，具體可通過加強對貫徹落實《地方志工作條例》情況進行執(zhí)法檢查、調研工作的方式，明確行政督察和執(zhí)法檢查方向；通過建立督促檢查考核機制，將地方志工作納入各級政府年度目標績效考核的方式來推動執(zhí)法工作。真正做到有法必依，執(zhí)法必嚴。違法必究。</h3><br><b> 注釋 </b><br> ①2014年4月19日，劉延東副總理在與第五次全國地方志工作會議部分代表座談時明確提出了“一納入、八到位”。<br>