宅基地確權(quán)問題（2）

三方法事

土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查后如何對(duì)調(diào)查處理的內(nèi)容進(jìn)行審查 1、《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》第九條規(guī)定：“當(dāng)事人發(fā)生土地權(quán)屬爭(zhēng)議，經(jīng)協(xié)商不能解決的，可以依法向縣級(jí)以上人民政府或者鄉(xiāng)級(jí)人民政府提出處理申請(qǐng)，也可以依照本辦法第五、六、七、八條的規(guī)定，向有關(guān)的國(guó)土資源行政主管部門提出調(diào)查處理申請(qǐng)?！钡谑艞l規(guī)定：“土地權(quán)屬爭(zhēng)議雙方當(dāng)事人對(duì)各自提出的事實(shí)和理由負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向負(fù)責(zé)調(diào)查處理的國(guó)土資源行政主管部門提供有關(guān)證據(jù)材料。”根據(jù)上述規(guī)定，土地權(quán)屬爭(zhēng)議雙方當(dāng)事人對(duì)各自提出的事實(shí)和理由負(fù)有舉證責(zé)任。--（2018）最高法行申6280號(hào) 2、《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》第三條規(guī)定，調(diào)查處理土地權(quán)屬爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)以法律、法規(guī)和土地管理規(guī)章為依據(jù)。從實(shí)際出發(fā)，尊重歷史，面對(duì)現(xiàn)實(shí)?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第五十四條規(guī)定，法庭應(yīng)當(dāng)對(duì)全部證據(jù)綜合審查，遵循法官職業(yè)道德，運(yùn)用邏輯推理和生活經(jīng)驗(yàn)，全面、客觀和公正地進(jìn)行分析判斷，準(zhǔn)確認(rèn)定案件事實(shí)。據(jù)此，宅基地權(quán)屬爭(zhēng)議處理要符合處理土地確權(quán)爭(zhēng)議的基本原則和證據(jù)分析判斷的基本方法。具體來說，行政機(jī)關(guān)作出宅基地確權(quán)決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確爭(zhēng)議宅基地的面積、四至等具體情況，查清爭(zhēng)議宅基地的權(quán)屬來源以及變更情況，確定爭(zhēng)議各方是否具有爭(zhēng)議宅基地的合法權(quán)益，做到權(quán)屬清楚、證據(jù)充分、程序合法。 例如1：行政機(jī)關(guān)受理當(dāng)事人的土地權(quán)屬爭(zhēng)議后，向各方當(dāng)事人以及相關(guān)人員進(jìn)行了調(diào)查了解，審查核實(shí)了爭(zhēng)議雙方提交的證據(jù)材料，并組織了現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)，作出被訴處理決定，認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，程序合法，體現(xiàn)了從實(shí)際出發(fā)，尊重歷史，面對(duì)現(xiàn)實(shí)的處理原則。 例如2：行政機(jī)關(guān)受理當(dāng)事人的土地權(quán)屬爭(zhēng)議申請(qǐng)后，依法指定承辦人對(duì)爭(zhēng)議事實(shí)進(jìn)行調(diào)查處理，審查爭(zhēng)議各方提交的證據(jù)材料，查閱相關(guān)土地登記資料，對(duì)爭(zhēng)議地現(xiàn)狀進(jìn)行實(shí)地測(cè)繪，并對(duì)相關(guān)證據(jù)進(jìn)行分析認(rèn)定，查證屬實(shí)后，組織各方進(jìn)行調(diào)解。在調(diào)解未果的情況下，作出被訴處理決定，該處理決定符合法定程序。 例如3：行政機(jī)關(guān)對(duì)于當(dāng)事人占用土地是否于法有據(jù)、是否經(jīng)合法審批未予考慮，直接依據(jù)當(dāng)事人長(zhǎng)期占有涉案宅基地的事實(shí),將爭(zhēng)議之地全部確權(quán)給當(dāng)事人，缺乏事實(shí)和法律依據(jù)。 例如4：宅基地確權(quán)案件直接涉及第三人合法權(quán)益的保護(hù)，行政機(jī)關(guān)在超過舉證期限后，主動(dòng)向人民法院提交證據(jù)，證明案件事實(shí)的真實(shí)性，經(jīng)審查該證據(jù)符合可定案證據(jù)的法定條件，人民法院應(yīng)當(dāng)予以采信。 例如5：一般而言，行政行為是行政機(jī)關(guān)根據(jù)作出時(shí)的事實(shí)、證據(jù)和法律作出的，對(duì)行政行為合法性的評(píng)價(jià)，一般也只能以該作出時(shí)的事實(shí)、證據(jù)和法律為標(biāo)準(zhǔn)，而不能以后續(xù)變化的事實(shí)、證據(jù)或法律規(guī)范作為評(píng)價(jià)原行政行為合法性的依據(jù)。否則，將不利于法律秩序的穩(wěn)定，有損行政行為的公定力和法的安定性。行政機(jī)關(guān)在收到當(dāng)事人提出的確權(quán)申請(qǐng)之后，對(duì)涉案土地權(quán)屬爭(zhēng)議雙方及相關(guān)人員進(jìn)行調(diào)查并核實(shí)相關(guān)證據(jù)。鑒于當(dāng)事人并未在該行政程序中提交新證據(jù)，行政機(jī)關(guān)以現(xiàn)有證據(jù)無法認(rèn)定當(dāng)事人系宅基地使用權(quán)人為由作出被訴爭(zhēng)議決定，并無明顯不當(dāng)。針對(duì)新證據(jù)的證據(jù)能力及證據(jù)效力，宜由行政機(jī)關(guān)先行判斷，而不宜由人民法院在審判程序中作出首次判斷。 3、人民政府在調(diào)處宅基地權(quán)屬糾紛案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)首先依據(jù)有效的權(quán)屬證明和不同歷史時(shí)期的確權(quán)文件等證據(jù)材料作為確定權(quán)屬的依據(jù)。在同一證據(jù)材料存在瑕疵或者不同證據(jù)材料之間存在矛盾時(shí)，可以根據(jù)優(yōu)勢(shì)證據(jù)規(guī)則的證明要求，綜合分析認(rèn)定案件事實(shí)，本著有利于生產(chǎn)生活、有利于經(jīng)營(yíng)管理、有利于社會(huì)和諧穩(wěn)定的原則公平、公正地確定權(quán)利歸屬。 4、人民政府處理土地權(quán)屬爭(zhēng)議時(shí)，爭(zhēng)議各方均不能提供可以采信的證據(jù)的，可以根據(jù)土地利用狀況和公平、公正、合理的原則，從尊重歷史，面對(duì)現(xiàn)實(shí)，有利社會(huì)關(guān)系盡快穩(wěn)定的原則出發(fā)，確認(rèn)土地權(quán)屬。 例如1：爭(zhēng)議宅基地不存在重疊情形，土地及房屋均形成明確的邊界。行政機(jī)關(guān)經(jīng)過調(diào)查，按照公平、公正、合理、尊重歷史、面對(duì)現(xiàn)實(shí)的原則，根據(jù)土地利用狀況，決定維持土地使用現(xiàn)狀，任何一方不得隨意改變，屬認(rèn)定事實(shí)清楚，程序合法。 例如2：在因歷史原因沒有本案相關(guān)地籍檔案、當(dāng)事人也不能提供其宅基地合法有效的原始權(quán)屬憑證或其他有效證據(jù)的情況下，經(jīng)過實(shí)地測(cè)量并根據(jù)當(dāng)事人現(xiàn)有宅基地使用情況和房屋現(xiàn)狀，確定宅基地使用面積，進(jìn)而作出被訴確權(quán)決定，并不違反法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定。 5、人民政府調(diào)處土地權(quán)屬糾紛，必須以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，考慮歷史和現(xiàn)實(shí)狀況，實(shí)事求是作出處理，原則上應(yīng)當(dāng)將爭(zhēng)議土地確權(quán)給長(zhǎng)期管理使用爭(zhēng)議土地的一方當(dāng)事人。 其他具體情形： （1）房地一體轉(zhuǎn)移是房地產(chǎn)交易的一般原則，即房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，該房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)亦同時(shí)轉(zhuǎn)讓?！吨腥A人民共和國(guó)物權(quán)法》第一百四十七條等均體現(xiàn)房地一體轉(zhuǎn)移原則即房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，該房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)亦同時(shí)轉(zhuǎn)讓。當(dāng)事人主張“賣房不賣地”，但未能提供證據(jù)予以證實(shí)。按照房地一體轉(zhuǎn)移原則，行政機(jī)關(guān)經(jīng)確權(quán)認(rèn)定當(dāng)事人出賣住房亦包括宅基地一并出賣，并無不當(dāng)。 （2）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員使用集體土地建住宅，辦理集體建設(shè)用地使用權(quán)初始登記應(yīng)當(dāng)以批準(zhǔn)用地文件為依據(jù)，載明宅基地使用權(quán)的集體土地使用證為宅基地使用權(quán)人享有土地權(quán)利的證明。當(dāng)事人持有房屋所有權(quán)證不能作為其享有宅基地使用權(quán)的證明，該證載明的房屋四鄰范圍不能認(rèn)定為宅基地的占地范圍，宅基地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)以所批準(zhǔn)宅基地占地的四至范圍為準(zhǔn)。 （3）原屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的集體土地，只有在被依法征收后，才能變?yōu)閲?guó)有土地。未經(jīng)土地征收程序，僅僅是規(guī)劃變更，將農(nóng)民所在村、組的集體土地納入城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍，農(nóng)民的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份整建制轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用?，原屬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的集體土地，并不能當(dāng)然地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地。未經(jīng)法定程序，土地權(quán)屬性質(zhì)不得隨意變更。行政機(jī)關(guān)在涉案土地性質(zhì)尚需進(jìn)一步明確之前，進(jìn)行宅基地確權(quán)，缺乏法律依據(jù)。 （4）《國(guó)土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》第六條規(guī)定：“非農(nóng)業(yè)戶口居民（含華僑）原在農(nóng)村合法取得的宅基地及房屋，房屋產(chǎn)權(quán)沒有變化的，經(jīng)該農(nóng)民集體出具證明并公告無異議的，可依法辦理土地登記，在《集體土地使用證》記事欄應(yīng)注記‘該權(quán)利人為非本農(nóng)民集體成員’。對(duì)于沒有權(quán)屬來源證明的宅基地，應(yīng)當(dāng)查明土地歷史使用情況和現(xiàn)狀，由村委會(huì)出具證明并公告30天無異議，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，報(bào)縣級(jí)人民政府審定，屬于合法使用的，確定宅基地使用權(quán)?！贝藶榉寝r(nóng)業(yè)戶口居民申請(qǐng)宅基地確權(quán)的情形和條件。 （5）《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第四十八條規(guī)定：“非農(nóng)業(yè)戶口居民（含華僑）原在農(nóng)村的宅基地，房屋產(chǎn)權(quán)沒有變化的，可依法確定其集體土地建設(shè)用地使用權(quán)。房屋拆除后沒有批準(zhǔn)重建的，土地使用權(quán)由集體收回?！鄙姘刚氐顾?，之后亦未重建，故房屋產(chǎn)權(quán)已經(jīng)滅失，宅基地已由村集體收回。當(dāng)事人作為原宅基地使用人的繼承人不可能通過繼承房屋的方式或取得宅基地使用權(quán)。行政機(jī)關(guān)將爭(zhēng)議土地確權(quán)給村集體所有，于法有據(jù)。 （6）《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第五十二條規(guī)定：“空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復(fù)使用的宅基地，不確定土地使用權(quán)。已經(jīng)確定使用權(quán)的，由集體報(bào)經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，注銷其土地登記，土地由集體收回?！碑?dāng)事人取得的宅基地房屋已倒塌，之后一直沒有恢復(fù)使用，至今早已超過兩年，依法應(yīng)不確認(rèn)土地使用權(quán)。 （7）《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第五十二條關(guān)于“空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復(fù)使用的宅基地，不確定使用權(quán)。已經(jīng)確定使用權(quán)的由集體報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，注銷其土地登記，土地由集體收回”的規(guī)定，屬于行政機(jī)關(guān)的管理性規(guī)定，并非直接判斷村民是否失去宅基地使用權(quán)的法律依據(jù)，行政機(jī)關(guān)沒有經(jīng)過任何程序，直接在確權(quán)程序中認(rèn)定當(dāng)事人失去宅基地使用權(quán)，屬于適用法律錯(cuò)誤。